为了摸清土壤环境现状

2017-07-10 01:53:10 29
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发表时间:2017-06-28 来源:南方日报

 

    近日,《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》(以下简称《草案》)首次提请全国人大常委会审议。这意味着我国首部土壤污染防治专门法律进入出台前的关键阶段。

    全国人大环境与资源保护委员会负责人在对该《草案》的说明中表示,《草案》在预防为主、保护优先、防治结合的总体思路下,根据土壤污染及其防治的特殊性采取分类管理、安全利用等措施。“《草案》将立法作为解决土壤污染问题的根本性措施,使土壤污染防治工作有法可依、有序进行。”

    ●南方日报记者 谢庆裕

    明确责任

    土壤污染防治三大主体各负其责

    “全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重。土壤污染问题成为亟需解决的重大环境问题。”全国人大环境与资源保护委员会副主任委员罗清泉在对《草案》的说明中表示。2005年―2013年,我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明,全国土壤总的点位超标率为16.1%。制定土壤污染防治法,建立有效的法律制度和配套的标准、规范,对于依法规范土壤污染防治行为,最大程度地减少土壤污染,保障农产品质量安全和公众健康,具有十分重要的意义。

    记者了解到,事实上,新修订的《环境保护法》在2015年实施后,国家对大气、水、土壤三大细分的环境领域陆续开展了细化的修法、立法历程。2015年颁布的新修订的《大气污染防治法》2016年起实施。去年,我国《水污染防治法》施行8年以来迎来首次大规模修订,并在第十二届全国人大常委会第二十八次会议中也将再度审议。

    对于土壤污染防治立法,此次一审的《草案》共九章九十四条,其明确规定了防治土壤污染应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险防控、污染担责、公众参与。

    明晰主体责任对于防治土壤污染而言至关重要。《草案》提出,政府、企业和公众是土壤污染防治的三大主体,在土壤污染防治方面负有不同的责任。为了使这些主体各负其责,《草案》规定了土壤污染防治工作的管理体制、政府责任、目标责任与考核;确立了土壤污染责任人、土地使用权人和政府顺序承担防治责任的制度框架。

    《草案》提出,不论是农用地还是建设用地,确实需要修复的,要由土壤污染责任人负责修复。农用地的土壤修复,土壤污染责任人无法承担修复责任的,由地方人民政府代为修复,但由此产生的费用,有权向土壤污染责任人进行追偿。

    预防与监测

    禁止在居民区周边新建土壤污染项目

    从国际经验来看,先污染后治理的老路,要付出更为巨大的成本。而土壤治理的复杂性和投入远大于空气和水。

    对此,《草案》单设“预防和保护”一章,实行预防为主、保护优先。如《草案》规定,在永久基本农田集中区域,不得新建可能造成土壤污染的建设项目。禁止在居民区和学校、医院、疗养院、养老院等单位周边新建或者改扩建可能造成土壤污染的建设项目。

    基于土壤污染的特点和我国土壤污染的主要来源,《草案》提出对重点监管类的企业、矿产资源开发、生活垃圾和固废处置、农业面源污染等可能对土壤造成污染的,做出了相应规定。

    全国人大法律委员会副主任委员安建在汇报修改情时提出,该草案应当体现建立河长制的精神。法律委员会建议增加规定:省、市、县、乡建立河长制,分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。

    为了摸清土壤环境现状,《草案》明确要求建立土壤污染防治标准体系,规定每十年组织一次土壤环境状况普查。为了弥补普查时间跨度较大的不足,还规定了国家实行土壤污染状况监测制度。为了从源头上防止对污染土壤的不当利用,《草案》规定在制定和修改土地利用规划和城乡规划时,应当充分考虑土壤污染防治要求,合理确定土地用途。同时,《草案》规定将国家和地方的土壤污染防治工作纳入环境保护规划,有的地方还需制定专项规划。

    对此,环保部土壤环境管理司司长邱启文在不久前的新闻发布会上介绍,目前,我国土壤污染状况详查全面启动,到2020年完成全国土壤污染状况详查以后,环保部将按照一定程序,向社会公开详查结果。我国还将编制土壤环境监测总体方案和国控点位布设方案,已确定2万个左右基础点位布设,覆盖我国99%的县、98%的土壤类型、88%的粮食主产区,初步建成国家土壤环境监测网。

    管控与修复

    纳入名录污染地块不得作住宅用地

    除了源头的保护与预防,在中端环节,《草案》对土壤的分类管理、风险防控进行了规范。

    “土壤污染防治的核心是管控风险,这其实跟国家现有的土壤环保政策是一脉相承的。”对此,广东省环科院专家分析,土壤污染治理是长期的过程,要短时间内把所有污染的土壤都修复至没有污染的水平并不现实,国家从“土十条”开始就明确了分类管理,安全利用的思路,就是强调污染的土壤在采取治理措施后,风险得到防控并能安全利用。

    《草案》根据不同类型土地的特点,分设专章规定了农用地和建设用地的土壤污染风险管控和修复,设置了不同的制度和措施。

    其中,对农用地土壤建立了分类管理制度,分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。

    记者从相关部门了解到,广东作为土壤污染防治立法的全国试点,由省环境保护厅草拟的《广东省土壤污染防治条例(草案送审稿)》在去年与国家《土壤污染防治行动计划》的规定进行了调整、衔接,并提交省法制办,于去年9月完成公开征求意见。

    “对于建设用地来说,应采取有效的隔离阻断措施,切断土壤污染对人居环境的影响。”邱启文说。对此,《草案》对建设用地土壤建立了土壤污染风险管控和修复名录制度,列入该名录的污染地块,县级以上地方人民政府有关主管部门不得批准其作为住宅、公共管理与公共服务等用地。

    对建设用地的土壤修复,《草案》做了更加细致的规定,如要委托环境监理机构进行环境监理、完工后要另行委托有关机构进行效果评估等。

    为了保障“治土”的资金落实,《草案》专设了“土壤污染防治经济措施”一章,提出了三大渠道解决土壤污染资金问题。一是规定国家采取有利于土壤污染防治的财政、税收、价格、金融等经济政策和措施,鼓励企业以市场运作方式参与土壤污染防治;二是各级人民政府应当安排必要的资金用于土壤污染防治工作,加强绩效管理,确保资金使用的效益;三是国家建立土壤污染防治资金制度,设立中央和省级土壤污染防治基金。

    广东

    土壤污染防治条例或年内一审

    广东在地方环境立法上一直走在前列。2015年1月新《环保法》实施后,历经5年修订的新《广东省环境保护条例》自当年7月实施,成为新《环保法》施行后全国首部与之配套的环境保护地方性法规。

    如对安全利用类耕地的风险管控措施包括进行农艺调控、替代种植等;而对于污染更为严重的严格管控类农用地,要依法划定特定农产品禁止生产区,列入禁止生产区的农用地要采取轮作休耕、退耕还林还草、禁牧休牧等措施。

    根据广东省人大常委会2017年立法工作计划,《广东省土壤污染防治条例(草案)》(以下简称《条例草案》)或将在今年11月提请一审。而制定广东省大气污染防治条例则被列入今年立法计划的预备项目。

    此外,去年底,被称为广东版“土十条”的《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》由省政府印发。广东土壤污染防治逐渐走向规范化。

    有环保专家对比发现,无论是广东此前公开征求意见的《条例草案》以及已经颁布的《方案》,都跟国家此次送审的《草案》有相承接的地方。如广东的《条例草案》规定,每十年开展一次土壤环境质量状况调查;建立农用地土壤环境分类管理制度:根据土壤环境质量状况,将未污染和轻微污染的农用地划为优先保护类,轻度和中度污染的划为安全利用类,重度污染的划为严格管控类。

    广东的《方案》则就落实国家提出的治土目标要求进行了细化,如要求到2020年,受污染耕地安全利用率达到90%左右,污染地块安全利用率达到90%以上;2018年底前,完成全省土壤环境质量监测网络建设,2020年底前,实现土壤环境质量监测点位所有县(市、区)全覆盖;把医药制造、废旧电子拆解等12大行业纳入监管重点等。

    不过,《广东省土壤污染防治条例》何时出台,可能还要看国家土壤污染防治法的推进情况。有环保法律人士分析,从此前国家环保法、大气污染防治法的修订情况看,广东地方立法往往是遵循先前期研究制定草案,后根据国家法律的修订情况,对地方条例进行衔接调整后再颁布实施。

    相关

    河长制或纳入水污染防治法

    此次同时提交第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议的还有《中华人民共和国水污染防治法修正案(草案)》。草案二次审议稿增加了河长制相关内容,对安全处理处置污泥、农业面源污染、水环境违法行为处罚力度等方面做了进一步修改。

    在跟群众食品安全关系最为密切的农田土壤污染方面,《草案》提出禁止在农用地排放重金属、有机污染物等含量超标的污水、污泥、清淤底泥、尾矿(渣)等;禁止在农用地施用重金属、持久性有机污染物等有毒有害物质含量超标的畜禽粪便、污水、沼渣、沼液等。

    此外,为督促限期达标规划确定的目标和任务如期完成,建议规定:市、县级人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时,应当报告水环境质量限期达标规划执行情况,并向社会公开。

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